近日，参加十三届全国人大二次会议的上海代表团全国人大代表集体酝酿、讨论议案建议。全国人大代表、上海市黄浦区委书记杲云深入分析了优秀历史建筑保护利用中的一系列现实难题，提出了制定《中华人民共和国优秀历史建筑保护法》的建议。

现实问题

杲云代表说，近年来，上海相继成功打造了“外滩源”“田子坊”、“思南公馆”等系列精品项目。由于保护工作综合性较强，涉及产权归集、土地供应、修缮利用和资金安排等众多环节，尽管国家在不同层面出台了若干政策文件，但尚缺乏系统、整体、全面的反映保护要求的法律法规，导致实务中产生了不相适应、不协调等情况。

1：产权归集方面

上海拥有5批1058幢优秀历史建筑，其中七成以上由居民居住或使用，产权性质复杂，有直管公房、系统公房、私房等形式。对优秀历史建筑保护利用首要面临的就是房屋腾退、居民迁出的问题。如采取协商置换的方式，则存在置换成本高、周期长、效率低等问题，且对提出不合理补偿要求的情形，缺乏有效的应对措施。以北京东路137号利康大楼为例，该楼建于1911年，为五层砖木结构的折衷主义风格（略带英国安妮女王风格）建筑，被列为上海市第五批优秀历史建筑，但因产权问题无法解决，最终使保护工作搁浅。

2：配套资金方面

优秀历史建筑保护在资金筹备与使用方面主要面临着以下问题：一是启动资金高，资金回收难度大。由于房屋腾空置换、保护修缮成本高以及用途转换、业态控制等多种制约因素，对启动资金的要求非常高；同时，成本投资回报期长，运作成本高，保护成本普遍高于同期新建高档商办楼宇的平均建设成本，甚至会出现成本与收益倒挂。

如按照旧区改造来启动项目的，根据法律规定，地块拆建和补偿费用应当由政府财政资金予以保障，且足额到位、专户存储、专款专用，社会资金不得事先参与，这给政府财政造成较大压力。

3：保养修缮方面

目前，优秀历史建筑的保养修缮面临的最主要问题是由于房屋所有权和使用权分离所带来的产权归属及修缮责任不清等问题。根据《物权法》等规定，对房屋进行修缮需经占份额三分之二以上的按份共有人同意。但由于优秀历史建筑多数历经了数代人的传承，业主也几经变迁，如今的产权人可能多达数十人，且有不少产权人身在海外，或者国籍已发生变化，往往难以达成一致方案，导致了房屋空置或放任不管等问题，政府也无法有效督促其履行修缮义务。

4：规划建设方面

鉴于一些优秀历史建筑年代久远、基础设施落后、功能设置不当等因素，在对其进行后续保护和利用时，可能会难以符合现行法律法规中对规划、建设、消防安全等强制性标准和要求。现有的一些国家通用技术规范要求，如容积率、绿地率、防火、抗震、河道管理等，其适用对象也往往是一般性的建筑设施，普遍缺乏对优秀历史建筑保护的特别规定，导致在保护项目中往往采用一事一议、特事特办的方式解决问题。

代表建议

杲云代表说，在优秀历史建筑保护方面，目前除国家部委出台相关文件外，在地方上，先后有上海、天津、杭州、厦门、武汉、哈尔滨等城市分别出台了相关地方性法规和政府规章。各地方在长期的实践中所积累起来的大量规则、制度、机制，可以为国家立法提供丰厚的法治实践资源，为上升为国家法律法规提供有效支持。

同时，将优秀历史建筑保护立法从地方版升级为国家版，还能有效统筹解决各地立法在实务运作中出现的保护标准不一、执法力度不一等共性问题。此外，国外立法方式也为我们提供了有益借鉴。